Dirlêi Andrade Bonfim | professor e ativista cultural
O desvirtuamento das emendas parlamentares no Brasil ganhou centralidade nas discussões sobre governança devido ao crescimento do poder discricionário dos congressistas e ao uso dessas verbas como moeda de troca política. Historicamente associados a escândalos como a “CPI dos Anões do Orçamento” e a “CPI das Ambulâncias”, os repasses de recursos federais passaram por mudanças regulatórias profundas. Mecanismos criados recentemente, a exemplo das emendas de relator (RP-9) e das emendas Pix, retiraram a capacidade de planejamento técnico do Executivo e pulverizaram verbas diretamente em contas municipais, reduzindo a transparência e dificultando o controle pelos órgãos institucionais. A arquitetura descentralizada das transferências gera obstáculos severos para auditorias da Controladoria-Geral da União (CGU) e do Tribunal de Contas da União (TCU). Adicionalmente, a estrutura dos Tribunais de Contas dos Estados (TCEs), frequentemente composta por conselheiros com trajetórias políticas prévias, levanta preocupações sobre a isenção na fiscalização local. O cenário tornou-se ainda mais complexo com restrições temporárias ao acesso de documentos no portal Transferegov, gerando críticas de entidades civis e representações formais no TCU contra o recuo na publicidade dos atos administrativos. Diante de distorções que prejudicam a eficiência de políticas essenciais como a saúde, surgem pressões por reformas, como a PEC 329/2013 e os projetos PLP 161/2024 e PLP 162/2024, que visam instituir critérios técnicos, impessoalidade e concursos públicos nos órgãos de contas para frear o avanço da corrupção orçamentária. Abaixo, o BLOG DO ANDERSON publica na íntegra o artigo assinado pelo professor doutor Dirlêi Andrade Bonfim.
As emendas parlamentares tornaram-se, ao longo de anos um canal de corrupção e desvio do erário público devido à hipertrofia do poder discricionário dos congressistas sobre o Orçamento, à falta de transparência na indicação e execução dos recursos e à utilização dessas verbas como “moeda de troca” para a compra de apoio político no presidencialismo de coalizão. O desvirtuamento desse mecanismo ocorre por meio de fatores centrais: Omissão da Identidade (Orçamento Secreto e Comissões): A criação das emendas de relator (RP-9) e, posteriormente, a migração para emendas de comissão (RP-8), permitiu que bilhões de reais fossem distribuídos sem que o autor da indicação ficasse formalmente registrado. Essa opacidade dificulta a fiscalização pelos órgãos de controle. Moeda de Troca Política: Em vez de os recursos serem aplicados em projetos de planejamento estrutural do Estado, as emendas passaram a ser controladas pelos líderes partidários e usadas para cooptar votos e fidelidade de deputados e senadores, fortalecendo grupos como o “Centrão”. Risco Elevado de Fraudes Locais: Estudos apontam que o repasse de emendas eleva a incidência de corrupção municipal, estadual e federal. O esquema facilita fraudes em licitações, superfaturamento de obras e desvios por meio de Organizações da Sociedade Civil (OSCs) de fachada. Impositividade Orçamentária: A transformação de grande parte das emendas em “impositivas” (onde o Executivo é obrigado por lei a pagar o valor indicado) tirou do Governo Federal a capacidade de planejar e contingenciar gastos conforme a arrecadação, transferindo o poder da caneta para o Legislativo. Devido à magnitude dos desvios, o Supremo Tribunal Federal (STF) declarou o esquema do orçamento secreto inconstitucional, resultando na determinação de auditorias extensas pela Controladoria-Geral da União (CGU) e em investigações em andamento pela Polícia Federal. Você pode acompanhar as decisões judiciais, acórdãos do Tribunal de Contas da União (TCU) e os debates sobre transparência financeira nestes links do Supremo Tribunal Federal (STF) e da Controladoria-Geral da União (CGU). Esses desvios eram acertados por emendas via Comissão Mista de Orçamento, da qual fazia parte o deputado João Alves, apontado como chefe da quadrilha. Por conta da repercussão do caso, foi instalada uma CPI, que pediu a cassação de 18 deputados, a maioria do “baixo clero” da Câmara. Mas, entre eles, estava o então presidente da Câmara, Ibsen Pinheiro, que foi cassado na época. Mais tarde, em 2000, ele foi inocentado pelo STF, por falta de provas. Ao todo, seis parlamentares foram cassados e outros quatro renunciaram. Os oito restantes foram absolvidos. Segundo Nicolau Maquiavel, autor de O Príncipe (1532), a política possui uma ética própria (realista e pragmática) que se desvincula da moral cristã e da ética clássica de Aristóteles. O autor do livro O Príncipe, vai dizer que a política, tem uma ética própria, (que vai na contramão da ética Aristotélica – da prática do sumo bem, da lisura, retidão, ética honestidade e dignidade), ela a política é por excelência, profundamente antiética. A proliferação de emendas parlamentares, especialmente o “orçamento secreto” e as “emendas Pix”, movimenta mais de R$ 60 bilhões anuais e tornou-se o maior espectro de corrupção do país. O sistema funciona como moeda de troca política e cooptação, permitindo desvios milionários, lavagem de dinheiro e cooperação com o crime organizado. Segundo o Professor José Mauricio Conti (2024), “… A disputa por recursos públicos sempre ocupou o núcleo da guerra política. Não é novidade que o dinheiro instrumentaliza a disputa pelo poder. Ou vice-versa. Dinheiro e poder sempre estabeleceram uma relação simbiótica e indissociável. No mais das vezes, pouco ou nada republicana”. Quem pode receber uma emenda parlamentar? Em princípio, as emendas parlamentares podem beneficiar diversos entes e instituições, desde que respeitem os critérios estabelecidos pelo orçamento público e atendam aos requisitos legais para a liberação dos recursos. Em geral, os principais beneficiários das emendas são, ou deveriam ser: Órgãos públicos, federais, estaduais e municipais: instituições federais, prefeituras e governos estaduais podem receber recursos para obras de infraestrutura, saúde, educação e segurança pública. A destinação dos valores deve estar alinhada com os programas e ações já previstos no orçamento federal; Entidades da administração indireta: autarquias, fundações e empresas públicas podem ser contempladas com emendas para projetos específicos, desde que sejam compatíveis com as diretrizes da Lei Orçamentária; Organizações da Sociedade Civil (OSC): entidades sem fins lucrativos podem receber emendas para projetos sociais, o problema é que grande parte dessas ditas ONG’s sem fins lucrativos, são usadas, para receber vultuosos recursos oriundos das Emendas Parlamentares, de forma completamente fraudulenta.
Em princípio desde que estejam devidamente registradas, possuam CNPJ e cumpram as exigências legais, como regularidade fiscal e transparência na gestão dos recursos; Hospitais e instituições de ensino: Universidades, hospitais filantrópicos e outras instituições que prestam serviços de interesse público podem receber recursos provenientes das emendas, principalmente na área da saúde. Para uma entidade ser contemplada por uma emenda parlamentar, é fundamental apresentar um plano de trabalho bem estruturado, detalhando a destinação dos recursos, os prazos de execução e os impactos esperados. Além disso, é necessário que o valor da emenda seja suficiente para cobrir integralmente o projeto ou que haja outra fonte de financiamento complementar já prevista. As prefeituras e entidades interessadas em receber emendas devem acompanhar os editais e orientações dos ministérios responsáveis pela execução dos recursos. Cada ministério possui regras próprias para a liberação das emendas, incluindo valores mínimos e máximos permitidos, além de exigências documentais específicas. Dessa forma, a destinação das emendas parlamentares deve ser planejada com antecedência, garantindo que os recursos sejam aplicados de forma eficiente e contribuam para melhorias reais na infraestrutura e nos serviços públicos oferecidos à população. O problema, é que na maioria das vezes, isso não acontece, não há uma fiscalização rigorosa, ou mesmo, as necessárias auditorias, dos órgãos competentes. Barganha entre Planalto e Congresso : até 2015, as emendas parlamentares eram executadas livremente pelo governo federal. Ou seja, os parlamentares as propunham, mas o governo definia se os recursos para as emendas seriam liberados e quando. Por isso, esse instrumento tornou-se uma forma de barganha entre Executivo e Legislativo (semelhante às indicações de ministros), em que os recursos das emendas eram liberados pelo governo em momentos estratégicos, quando havia necessidade de grande apoio do Legislativo para aprovação de projetos. A partir da Emenda Constitucional número 86, aprovada em março de 2015, conhecida como PEC do orçamento impositivo, ela Altera os arts. 165, 166 e 198 da Constituição Federal, para tornar obrigatória a execução da programação orçamentária que especifica. As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. Em tese, a Emenda Constitucional 86/2015 foi aprovada com o objetivo de corrigir distorções no financiamento da saúde, ampliar os recursos para o Sistema Único de Saúde (SUS) e garantir maior estabilidade e previsibilidade orçamentária. Além dos deputados e senadores, as bancadas estaduais também podem apresentar emendas ao orçamento. São permitidas duas emendas que liberam até 0,8% da receita corrente líquida, o que significou cerca de R$ 524 milhões por bancada em 2016. Os recursos são destinados a projetos de grande relevância para os estados ou regiões dos parlamentares. Além das bancadas estaduais, as Comissões Permanentes do Senado e da Câmara, além das Comissões Mistas Permanentes (que incluem senadores e deputados federais) são mais um grupo com direito a emendar o orçamento. O limite é de oito emendas por comissão, mas não há teto para os valores propostos. A Emenda 86, na prática, fortaleceu os parlamentares por garantir que uma cota mínima de emendas será sempre executada. Por outro lado, diminuiu o poder de barganha do governo, mas ainda preservou uma capacidade: ditar o ritmo de liberação de recursos das emendas. Em maio de 2017, por exemplo, foi noticiado que o então presidente Michel Temer planejava liberar recursos de emendas mais cedo que o programado, para garantir apoio à reforma da previdência. Barganha entre parlamentares e bases: As emendas parlamentares são tradicionalmente utilizadas para projetos que agraciam as bases eleitorais dos congressistas. Ficam de olho nas emendas, principalmente os prefeitos, que dependem em parte desses recursos. Assim, segundo o “Ivo Patarra (2024), Emendas Secretas” O livro detalha como o Governo Federal estruturou sistemas de concessão de emendas para “comprar” o apoio do Congresso Nacional. A obra mapeia 168 municípios e expõe como o “toma lá, dá cá” drena o dinheiro público para longe dos mecanismos de fiscalização, alimentando esquemas criminosos que enriquecem grupos políticos”. Nesse sentido, assim como o governo possui uma vantagem em liberar as emendas para o Congresso, os parlamentares conseguem barganhar com políticos da esfera municipal. Vale notar que deputados estaduais também podem emendar o orçamento estadual, o que garante poder semelhantes ao dos deputados federais e senadores, dentro de seus estados. Esse quadro é criticado por muitos prefeitos, que culpam o modelo de tributação brasileiro, excessivamente centralizado na União. Com o grosso dos tributos arrecadados no nível federal, cria-se uma dependência do poder municipal em relação à Brasília, pois são eles que podem garantir verbas realmente significativas para investimentos nos municípios. Sempre nos colocamos a questionar: porque as emendas parlamentares, sempre estiveram no espectro da corrupção? As emendas parlamentares operam no espectro da corrupção devido à falta de transparência, à fragilidade na fiscalização e ao uso desses recursos como “moeda de troca” política. Em vez de focarem no bem-estar coletivo, elas frequentemente financiam obras superfaturadas e servem para cooptar prefeitos, garantindo currais eleitorais. Principais fatores que alimentam o problema: A Moeda de troca política:
O Poder Executivo historicamente depende de apoio no Congresso para aprovar projetos e governar. A liberação de verbas de emendas é usada para “comprar” o apoio de deputados e senadores, criando uma relação de barganha em vez de planejamento republicano. A permanente falta de transparência e rastreabilidade de propósito: A ausência de regras claras sobre quem indica e quem recebe o dinheiro — prática escancarada no chamado “Orçamento Secreto” —, juntamente com o uso de intermediários e ONGs, dificulta o rastreamento e facilita desvios. O Uso eleitoreiro: Parlamentares direcionam grandes somas de dinheiro para municípios específicos não por necessidade técnica, mas para fortalecer prefeitos aliados e garantir votos para a sua própria reeleição. As Dificuldades técnicas de auditoria: Os montantes são pulverizados em milhares de pequenos repasses e convênios para prefeituras, o que torna o controle por órgãos de fiscalização (como a Controladoria-Geral da União) extremamente complexo. Devido à gravidade dos desvios, o Supremo Tribunal Federal (STF) tem atuado para coibir os abusos. A Corte julgou inconstitucional o orçamento secreto (emendas de relator), mas disputas sobre a distribuição de dezenas de bilhões de reais continuam gerando atritos entre os poderes. Casos recentes, investigados pela Polícia Federal e pelo STF, continuam expondo esquemas bilionários de cooptação e desvio desses recursos. A fiscalização de emendas parlamentares enfrenta obstáculos devido à arquitetura descentralizada dos repasses, à falta de transparência sistêmica e a limites regulatórios. Embora órgãos de controle atuem, a complexidade na rastreabilidade e a influência política dificultam auditorias abrangentes. Os principais fatores que dificultam esse controle incluem: transferências Especiais (Emendas Pix): Nessas modalidades, o dinheiro é transferido diretamente para a conta de estados e municípios. Pelo modelo legal, o controle primário recai sobre os Tribunais de Contas locais e Câmaras de Vereadores, gerando conflitos de competência e falhas na fiscalização do uso final. Os Limites Estruturais dos Órgãos: O volume de transferências é massivo, enquanto instituições como o Tribunal de Contas da União (TCU) e a Controladoria-Geral da União (CGU) possuem limitações de pessoal e orçamento para auditar presencialmente milhares de prefeituras simultaneamente. Baixa Rastreabilidade: Relatórios técnicos da CGU e do TCU apontam para fragilidades no planejamento dos gastos e na falta de padronização dos sistemas de gestão financeira em nível municipal, o que mascara desvios e sobrepreços. Devido ao histórico de fragilidades, o Supremo Tribunal Federal (STF) determinou novas regras centralizadas, exigindo que o TCU e a CGU realizem auditorias focadas nas transferências diretas e na transparência de emendas. Para acompanhar os desdobramentos e relatórios dessas inspeções, acesse o painel de auditorias no portal de Relatórios de Emendas da CGU. No âmbito das finanças públicas essas relações espúrias, ficam ainda mais visível, e podemos ver expostas boa parte das entranhas que se tenta esconder. Já há alguns meses a polêmica envolvendo o “orçamento secreto” e, mais recentemente, os repasses de verbas públicas, têm ocupado as atenções da mídia, e vê-se estarmos diante do retorno à superfície de um antigo problema que nunca deixou de existir, justamente por estar no âmago dessa instrumentalização da disputa pelos recursos públicos. Um problema tão antigo quanto o orçamento, e não tenham dúvidas de que surgiram simultaneamente. E o mais amplo possível no espectro político, não deixando inocentes em nenhuma vertente ideológica. A relevância da disputa pelo poder no âmbito das finanças públicas é tão significativa que a organização do Estado brasileiro, no que não difere dos demais, prevê uma cuidadosa, ainda que imperfeita, partilha de atribuições em matéria orçamentária, em uma clara aplicação do sistema de “freios e contrapesos” que caracteriza os Estados Democráticos de Direito. O Poder Executivo elabora as leis orçamentárias, que são submetidas ao Poder Legislativo para apreciação, deliberação e aprovação. Cabe ao Poder Executivo o papel de principal condutor da execução orçamentária, e ao Legislativo a fiscalização. Claro, se todos os envolvidos nesses processos, agissem, com dignidade, ética e retidão em todas as etapas do processo, até que os recursos chegassem na ponta, de forma lícita e ética. Nesse processo orçamentário, em cujas fases se materializam as disputas pelos recursos públicos, as tensões dessa relação difícil expõem detalhes dessa guerra permanente. A participação do Poder Legislativo na elaboração das leis orçamentárias, por meio de emendas ao projeto encaminhado pelo Poder Executivo, e a posterior execução orçamentária desses recursos contemplados nos orçamentos pelas referidas emendas, há tempos vêm sendo um problema de difícil solução. A multiplicidade de atos que envolvem elevado grau de discricionariedade dos atores envolvidos, lacunas na legislação, somadas à ineficiência e descumprimento das normas existentes, sempre foram um campo aberto para práticas de corrupção. Desde que o assunto se tornou amplamente conhecido, no início da década de 1990, com a “CPI dos anões do orçamento”, o ordenamento jurídico vem sendo continuamente modificado. As emendas constitucionais mais recentes sobre o tema, iniciadas principalmente a partir da “emenda do orçamento impositivo” (emenda constitucional 85, de 2015), vêm tentando impor maior rigidez no processo orçamentário, mitigando a discricionariedade e tentando reduzir as possibilidades abertas para práticas corruptas, ou mesmo a utilização como instrumento de cooptação política.
Mesmo assim, “o diabo mora nos detalhes”, já diz o conhecido provérbio, e o sistema atualmente vigente, que ampliou as modalidades de emendas parlamentares, admitindo emendas individuais, coletivas (ou “de bancada”), do relator do projeto de lei. Acrescidas de uma interpretação “generosa” da amplitude no uso dessas emendas, mantém ainda abertas várias portas com a fechadura destrancada para deixar o acesso facilitado a recursos públicos sem a devida transparência. Permite-se ainda que o parlamentares se aproveitem dessas vulnerabilidades do sistema para operacionalizar gastos sem deixar claro quem se responsabiliza por eles e o que exatamente se faz com o recurso distribuído. Válido registrar que os políticos sempre se utilizam dos “detalhes e ou fragilidades no sistema”, para desenvolver os seus próprios esquemas de corrupção, utilizando os vultos recursos originários das Emendas, para às práticas de todos os tipos de crimes financeiros e eleitorais, se somam a práticas já antigas e disseminadas de “troca de autoria” de emendas, dentre outras, introduzindo uma indesejada opacidade ao processo orçamentário, colocando obstáculos à necessária transparência que é hoje um princípio do Direito Financeiro, fundamental para a democratização e o controle dos recursos públicos. A fiscalização de emendas parlamentares é dificultada pela fragmentação dos recursos entre milhares de prefeituras, deficiências estruturais dos órgãos de controle e leis que, historicamente, flexibilizaram a rastreabilidade e a transparência, como foi o caso das emendas de relator. Além disso, modalidades de repasse direto, como as “emendas Pix”, transferem o dinheiro a entes locais, pulverizando a responsabilidade de prestação de contas. Os obstáculos específicos na fiscalização por parte dos órgãos citados incluem: Receita Federal: Atua prioritariamente na verificação de crimes tributários e sonegação. A investigação de desvios de verbas públicas por agentes políticos exige o cruzamento de dados com outros órgãos e, muitas vezes, quebra de sigilo autorizada pelo Poder Judiciário. Controladoria-Geral da União (CGU): A CGU realiza auditorias constantes. Contudo, o órgão tem apontado fragilidades regulatórias, falta de planejamento e carência de transparência na origem dos repasses. Tribunal de Contas da União (TCU): Embora seja o órgão central de controle externo, o TCU enfrenta o desafio de fiscalizar milhares de transferências pulverizadas nos municípios. Emendas constitucionais recentes também transferiram parte da responsabilidade de fiscalização para os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios. O tribunal tem realizado planos especiais de auditoria e estabelecido novas regras de movimentação bancária e prestação de contas. Ministério Público Federal (MPF): Atua na esfera criminal e cível, processando os envolvidos após a identificação e o recebimento de provas e relatórios técnicos elaborados por órgãos como a CGU e o TCU. Infelizmente, as estruturas viciadas dos TCEs replicam e reproduzem a estrutura do TCU, com seus membros formados por indicações políticas. Conforme disposto na Constituição Federal, dois terços dos conselheiros são escolhidos pelas Assembleias Legislativas e um terço indicado diretamente pelo governador estadual. Esse modelo favorece vínculos políticos entre os conselheiros e os entes fiscalizados, levantando preocupações sobre a independência e a imparcialidade desses tribunais. Segundo o último relatório da Organização Transparência Brasil sobre esse tema, 80% dos 233 conselheiros em exercício nos tribunais de contas brasileiros haviam ocupado, antes de sua nomeação, cargos eletivos ou de destaque na alta administração pública; 23% sofriam processos ou haviam recebido punição na Justiça ou nos próprios tribunais de contas; e 31% eram parentes de outros políticos, em alguns casos nomeados por familiares próximos, como tios, primos ou irmãos dos governadores. Há uma percepção de que, com esse arranjo institucional “entre parceiros” e sem fiscalização efetiva, o aumento da burocracia para o repasse de emendas tende a beneficiar quem já domina o funcionamento do sistema, mantendo as distorções existentes sob uma aparência de formalidade. Além disso, desencoraja bons gestores e fornecedores, enfraquecendo a concorrência e inibindo soluções eficientes. Investigações identificam desvios bilionários de recursos oriundos de emendas parlamentares. A ausência de controle efetivo tem sido apontada como um fator facilitador de irregularidades. Em 2024, aproximadamente R$ 3,4 bilhão em recursos oriundos de emendas parlamentares foi objeto de investigação por suspeita de desvio. A Operação Overclean revelou um esquema com ramificações em pelo menos 22 estados, ou seja, em todos os estados da federação. Os arquivos são muitas vezes, ocultados pelos governos, em maio de (2024), o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos (MGI) restringiu o acesso público a aproximadamente 16 milhões de documentos armazenados na plataforma Transferegov. Foram ocultados arquivos como planos de trabalho, notas fiscais e relatórios de execução, sob a justificativa de que conteriam informações sensíveis, protegidas pela Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD). Segundo, uma nota oficial do ministério, a medida visa proteger dados pessoais e garantir conformidade legal até que se implemente uma solução tecnológica de anonimização. A decisão, no entanto, foi alvo imediato de críticas por parte de entidades da sociedade civil e órgãos de controle.
A Associação Brasileira de Jornalismo Investigativo (Abraji) classificou a restrição como um retrocesso na política de transparência pública, por dificultar o acompanhamento da destinação de recursos orçamentários. O caso chegou ao Tribunal de Contas da União (TCU) por meio de representação formal apresentada pelo subprocurador-geral Lucas Rocha Furtado, do Ministério Público junto ao TCU (2025). No documento, Furtado argumenta que a medida compromete o controle social sobre a execução de mais de R$ 800 bilhões em recursos federais e afronta diretamente os princípios constitucionais da publicidade e da moralidade administrativa. “É inadmissível que, sob o pretexto de proteção de dados pessoais, venha-se a impedir o controle social e a transparência sobre vultosos recursos públicos”, “a restrição, na prática, esvazia o princípio republicano da publicidade dos atos administrativos e compromete seriamente o controle institucional”, afirma. Projetos de lei propõem controle técnico e transparência. A PEC 329/2013 propõe alterações significativas na composição e funcionamento dos tribunais de contas. Entre as mudanças, destaca-se a exigência de concurso público de provas e títulos para as carreiras dos órgãos de contas. Além disso, a proposta estabelece que o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) fiscalize o trabalho dos ministros, conselheiros e auditores dos tribunais de contas, enquanto o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) fiscalize os procuradores do Ministério Público de Contas. A relatora da matéria, deputada Adriana Ventura (Novo-SP), apresentou parecer favorável à admissibilidade da proposta, ressaltando que ela “tenta regrar e pontuar questões como formação acadêmica necessária e também cria o sistema nacional dos tribunais de conta, com o objetivo de dar mais transparência, ter como prioridade o combate à corrupção, estimular o controle social”. Além disso, iniciativas parlamentares têm buscado aprimorar a transparência e a rastreabilidade das emendas parlamentares. O PLP 161/2024, apresentado pela mesma deputada, Adriana Ventura, e o PLP 162/2024, de autoria do senador Eduardo Girão (Novo-CE), visam estabelecer parâmetros mínimos de impessoalidade e eficiência na execução orçamentária e financeira dos entes federativos, bem como critérios técnicos para a aplicação das emendas parlamentares. Enquanto essas propostas aguardam tramitação, dificultada pela baixa prioridade política entre aqueles que se beneficiam do modelo atual, seguem ausentes mecanismos eficazes de responsabilização e critérios objetivos de fiscalização. Esse cenário favorece distorções, dificulta o controle social e fragiliza a confiança na boa aplicação dos recursos públicos. A fiscalização de emendas parlamentares é dificultada pela fragmentação dos recursos entre milhares de prefeituras, deficiências estruturais dos órgãos de controle e leis que, historicamente, flexibilizaram a rastreabilidade e a transparência, como foi o caso das emendas de relator. Além disso, modalidades de repasse direto, como as “emendas Pix”, transferem o dinheiro a entes locais, pulverizando a responsabilidade de prestação de contas. Os obstáculos específicos na fiscalização por parte dos órgãos citados incluem: Receita Federal: Atua prioritariamente na verificação de crimes tributários, fiscais e sonegação. A investigação de desvios de verbas públicas por agentes políticos exige o cruzamento de dados com outros órgãos e, muitas vezes, quebra de sigilo autorizada pelo Poder Judiciário. Controladoria-Geral da União (CGU): A CGU realiza auditorias constantes. Contudo, o órgão tem apontado fragilidades regulatórias, falta de planejamento e carência de transparência na origem dos repasses. Tribunal de Contas da União (TCU): Embora seja o órgão central de controle externo, o TCU enfrenta o desafio de fiscalizar milhares de transferências pulverizadas nos municípios. Emendas constitucionais recentes também transferiram parte da responsabilidade de fiscalização para os Tribunais de Contas dos Estados e Municípios. O tribunal tem realizado planos especiais de auditoria e estabelecido novas regras de movimentação bancária e prestação de contas. Ministério Público Federal (MPF): Atua na esfera criminal e cível, processando os envolvidos após a identificação e o recebimento de provas e relatórios técnicos elaborados por órgãos como a CGU e o TCU. Contudo, nós temos mecanismos eficientes e sofisticados de um grande aparato de fiscalização. O que falta na verdade, autorização, incentivo e motivação do poder judiciário ao expedir os mandados de busca e apreensão e fiscalização total de todo o processo de malversação do erário público através das EP’s. As emendas parlamentares tornaram-se vulneráveis à corrupção devido à falta de transparência na distribuição dos recursos, à ausência de critérios técnicos, e à descentralização de gastos para entes municipais com estruturas de controle fiscal frágeis. Na prática, essas verbas passaram a ser usadas como “moeda de troca” política. O desvirtuamento dessas verbas envolve fatores sistêmicos: Mecanismos como as antigas emendas de relator permitiram a distribuição de bilhões de reais sem que o autor da indicação fosse publicamente revelado, dificultando a fiscalização pela sociedade e pelos órgãos de controle. A modalidade que transfere recursos diretamente para contas de prefeituras, sem a exigência de projetos prévios ou licitações detalhadas, abre brechas para desvios de finalidade, superfaturamento e cooptação. Em vez de atenderem a demandas estruturais do país, as emendas passaram a ser utilizadas para barganhar apoio legislativo no Congresso e garantir currais eleitorais nos municípios, atrelando o repasse à fidelidade partidária. A pulverização de recursos em pequenos municípios com órgãos de controle interno deficientes facilita fraudes em licitações e a execução de obras fantasmas ou superfaturadas.
O fato, é que há um sentimento de indignação popular contra o desvio de recursos públicos é amplamente compartilhado por muitos brasileiros. Atualmente, existem iniciativas da sociedade civil, como a articulação do Movimento de Combate à Corrupção Eleitoral (MCCE), que visam aprovar projetos de lei de iniciativa popular para vincular o repasse das emendas parlamentares diretamente ao CPF do político, exigindo responsabilização e prestação de contas. A legislação brasileira prevê o crime de corrupção em várias esferas, com punições que envolvem reclusão e perda de mandato. O endurecimento e a aplicação dessas leis têm sido tema de debates constantes no Congresso Nacional e no Judiciário, focando na transparência, no rastreamento de verbas e no combate ao “orçamento secreto”. Acompanhar a tramitação desses projetos de lei ou apoiar entidades de fiscalização são formas do cidadão exercer pressão política e fiscalizar o uso do dinheiro público.
Algumas referências:
“A constitucionalização da corrupção: as Emendas Parlamentares e o desvendar dos Orçamentos da União” — Valmir de Albuquerque: Esta obra faz um resgate histórico dos últimos 35 anos do orçamento nacional. (2025).
José Maurício Conti: Professor de Direito Financeiro da USP, ele é um dos críticos mais severos do modelo. (2026). Pesquisadores da Fiocruz: Autores do estudo “O sequestro da política“, publicado pelo Centro de Estudos Estratégicos da Fiocruz (CEE), argumentam que as emendas provocam um desvio institucional, minando a eficiência das políticas públicas, especialmente na área da saúde.(2025).
Articulistas do meio acadêmico e jornalístico: Autores como Antonio Carvalho Teixeira (FGV) (2023).
“Emendas Secretas” — Ivo Patarra: (2024). O livro detalha como o Governo Federal estruturou sistemas de concessão de emendas para “comprar” o apoio do Congresso Nacional.
“Corrupção e Reforma Orçamentária no Brasil (1987-2008)” — Jorge Vianna Monteiro: Embora analise o período até 2008, o livro é fundamental para compreender a raiz histórica do problema.(2025). Ele destrincha escândalos como o dos “Anões do Orçamento” (1993) e a “CPI das Ambulâncias / Sanguessugas” (2006), demonstrando como as emendas à saúde e a atuação na Comissão Mista de Orçamento historicamente viabilizaram grandes esquemas de corrupção.
“Emendas Secretas” — Ivo Patarra: (2024). O livro detalha como o Governo Federal estruturou sistemas de concessão de emendas para “comprar” o apoio do Congresso Nacional.
“Emendas Parlamentares no Cenário Político Brasileiro: Casos de Corrupção e Desvio de Recursos Públicos” — Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento /2026.
Artigos Acadêmicos e Estudos Empíricos. “Relação entre Emendas Parlamentares e Corrupção Municipal no Brasil” — Revista de Administração Contemporânea (RAC) / Repositório ENAP: Este estudo empírico quantitativo utilizou os relatórios de auditoria da Controladoria-Geral da União (CGU). (2023).“Emendas Parlamentares no Cenário Político Brasileiro: Casos de Corrupção e Desvio de Recursos Públicos” — Revista Científica Multidisciplinar Núcleo do Conhecimento /2026. “As emendas parlamentares, o ‘orçamento secreto’, a cooptação e corrupção na política” — José Maurício Conti (USP): Publicado no portal da Faculdade de Direito da USP, (2025). “O sequestro da política: implicações das emendas parlamentares sobre a democracia…” — Saúde em Debate (Fiocruz): 2025. O estudo aprofunda o impacto eleitoral e republicano das emendas. O’Donnell, G. (1998). Horizontal accountability in new democracies. Journal of Democracy, 9(3), 112-126. O’Donnell, G. (2005). Horizontal accountability: the legal institucionalization of mistrust. In S. Mainwaring & C. Welna (Orgs.), Democratic accountability in Latin America (34-54). New York, NY: Oxford. Organização das Nações Unidas. (2003). Convenção das Nações Unidas contra a corrupção Mérida, México: Escritório Contra Drogas e Crimes. Pina, V., & Torres, L. (2003). Reshaping public sector accounting: an international comparative view. Canadian Journal of Administrative Sciences, 20(4), 334-350. Pires, J. A. M., Jr. (2005). A realização orçamentária e financeira de emendas orçamentárias e o seu controle pelo executivo por meio da (in)fidelidade parlamentar Monografia, Escola de Administração Fazendária, Brasília, DF, Brasil. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento. (2003). Atlas do desenvolvimento humano no Brasil – Municipal 1991 e 2000. [Relatório Técnico]. Brasília: PNUD. Recuperado em 5 fevereiro, 2008, de http://www.pnud.org.br/atlas/tabelas/ Rose-Ackerman, S. A. (2002). Economia política da corrupção. In K. A. Elliot (Org.), A corrupção e a economia global Brasília: UnB.(2002). Secretaria do Tesouro Nacional. (2006). Manual técnico do orçamento [Manual]. Brasília: Secretaria do Orçamento Federal. Última atualização em 27 de junho, 2006. Treisman, D. (2000). The causes of corruption: a cross-national study. Journal of Public Economics, 76(3), 399-457.
Weber, L. A. (2006). Capital social e corrupção municipal Dissertação de mestrado, Universidade de Brasília, DF, Brasil.(2006).
**contribuição do Professor DsC Dirlei A Bonfim, Doutor em Desenvolvimento Econômico e Ambiental, Professor da Rede Estadual da Bahia, Professor Formador IAT/SEC/BA.*07/2026.2.**
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